문재인 대통령의 ‘대통령 개헌안’ 국회 발의 시점이 이번 주로 다가온 가운데, 지난 13일 청와대에 보고된 국민헌법자문특별위원회의 정부 개헌안 초안이 문 대통령의 공약인 ‘연방제 수준의 지방분권’을 실현하기에는 크게 미흡하다는 목소리가 높다.

문 대통령이 자문특위의 개헌 초안을 보고 받고 “지방정부, 지방의회에 대한 불신을 현실적으로 감안하지 않을 수 없다”고 말한 것과 관련, 지역에서는 지방분권, 균형발전에 대한 대통령의 의지가 유효한 것인지 의문을 제기하고 있다.

지방분권개헌 국민회의 상임대표인 이기우 인하대 법학전문대 교수는 “지방정치인을 신뢰할 수 없어 지방분권은 어렵다는 것은 현재의 기형적 지방권력을 낳은 책임이 중앙권력과 현행 법 체계에 있다는 점을 도외시한 주장”이라고 비판하며, “지방분권과 함께 주민발안제와 주민소환제 등을 실질화해 지방권력 견제장치를 보완하면 이런 우려는 충분히 불식시킬 수 있다”고 강조했다.

초안에는 지방분권과 관련 전문과 총강에 ‘대한민국은 지방분권을 지향한다’는 내용이 담겼고, 국가와 지방정부 간 사무를 배분할 때 지방정부가 1차적 권한을 갖고, 중앙정부가 나머지 부족한 부분을 채워주는 ‘보충성의 원칙’ 등이 반영됐다. 그러나 자치입법권과 자치재정권 등 지방분권 개헌의 핵심 쟁점은 복수안이 제시돼 연방제에 준하는 지방분권이라는 당초 기대치와는 크게 다르다는 지적이다.

18일 자문특위와 지방분권 관련 시민사회단체에 따르면 자치입법권의 경우 국민기본권 제한의 법률 유보조항(헌법 제37조 2항)을 자치법률로까지 완화하는 것이 1안이고, 2안은 ‘법령의 범위 안에서’ 자치규정을 제정할 수 있도록 한 조항을 ‘법률에 위반되지 않는 범위 내에서’로 개정하는 내용이 담겼다.

이에 대해 지방분권 시민사회단체는 “1, 2안 모두 법률 우위의 원칙을 확인한 것에 불과하다”며 “특히 중앙정부가 법률의 많은 사항을 대통령령·총리령·부령에 위임하고 있다는 점에서 2안은 지금과 크게 다르지 않다”고 말했다. 이 교수는 “자문특위 안은 외교, 국방, 금융, 통화 등 국가존립과 전국적 통일성을 요하는 부분은 중앙정부가 입법권을 갖고, 나머지는 중앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖도록 한 헌정특위 자문안에도 못 미친다”고 비판했다.

초안에는 또 자치재정권과 관련, 지자체가 재량에 맞게 자율적으로 과세하도록 ‘자치세’라는 명칭을 헌법에 담는 1안과 지방정부가 조례 형식으로 과세하도록 법률에 위임하는 2안이 담긴 것으로 알려졌다. 1안은 지방정부의 과세권한을 강화하지만, 2안은 기존방식을 그대로 유지하는 셈이다. 청와대는 그러나 조세법률주의를 손보지 않는다는 방침이어서 후자가 채택될 가능성이 높다.

박재율 지방분권전국연대 상임대표는 “지방분권은 중앙집중형 국가체제의 한계 상황에서 국가운영의 패러다임을 혁신하자는 것인데, 초안은 지방분권 생색만 낸 모양새”라며 “문 대통령은 초안을 전면 재검토해서 제대로 된 지방분권 개헌안을 발의해야 한다”고 강조했다.

/청와대=최홍은기자·hiimnews@