대통령 발의 헌법개정안과 지방분권

오피니언l승인2018.04.15l15면

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/유진식 전북대 법학전문대학원 교수

 

문재인 대통령은 지난 3월 26일 헌법개정안을 발의하였다. 앞으로의 절차는 20일 이상의 공고기간을 거친 후 국회는 공고일로부터 60일 이내에 의결하도록 되어 있다. 국회에서의 의결은 재적의원 3분의 2 이상의 찬성을 얻어야 한다. 이어서 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 개정이 확정된다.
  이번 헌법개정안은 제왕적 대통령제의 폐해를 보완하는 내용 등 우리의 삶에 큰 영향을 미치는 규정을 포함하고 있지만 그 가운데에서도 지방에 거주하는 시민으로서 가장 관심이 가는 부분은 말할 것도 없이 지방분권에 관한 것이다. 현재 수도권과 지방 사이의 양극화가 얼마나 심각하게 진행되고 있으며 그 폐해가 무엇인가에 대해서는 다시 말할 필요가 없을 것이다. 이에 대하여 역대 정부는 예외 없이 지방분권과 지역균형발전을 내세웠다. 문재인 정부도 5대 국정목표의 하나로 ‘분권발전-고르게 발전하는 지역’을 내세우고 “연방제에 버금가는 강력한 지방분권제”를 실시하겠다고 공언해 온 터이다. 과연 이러한 대통령의 의지는 이번 헌법개정안에 얼마나 반영되어 있는가? 현행헌법과 비교하여 달라진 주요한 내용에 대해서 살펴보기로 하자.
  첫째로 대한민국은 지방분권국가를 지향한다(개정안 제1조 제3항)고 선언하고 지방자치단체라는 용어 대신에 지방정부라는 용어를 사용하고 있다(개정안 제121조, 제 122조. 제124조). 이것은 매우 중요한 의미를 갖는 것으로 현재처럼 지방자치단체가 주로 중앙정부의 사무를 처리하는 단순한 행정기관이 아니라 통치단체로 격상된 것을 의미한다.
  둘째로 들 수 있는 것은 재정확보에 관한 사항이다. 이 재정확보문제는 현재 한국의 지방자치?분권을 가로 막는 가장 큰 장애요인의 하나로 다음에 언급하는 조례제정권과 함께 늘 제기되는 내용이다. 개정안은 이 재정확보와 관련해서는 다음과 같은 두 가지 중요한 내용을 규정하고 있다. 먼저 「법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수」(개정안 제124조 제2항) 있게 되었다는 점이다. 또 하나는 재정조정에 관한 사항으로 법률로 정하는 바에 따라 국가와 지방정부, 지방정부 상호 간에 존재하는 재정불균형을 시정할 수 있는 근거규정(개정안 제124조 제4항)을 두고 있다는 점을 들 수 있다.
  마지막으로 조례제정권에 관한 사항인데 이번 개정안 가운데 지방분권과 관련하여 가장 큰 문제점으로 지적되고 있다. 즉, 개정안은 조례제정권과 관련하여 「권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다」(개정안 제123조 단서)라고 규정하고 있다. 이것은 원래 현행 지방자치법 제22조 단서에 규정되어 있는 내용을 그대로 옮겨 놓은 것으로 학자들 사이에 위헌론이 제기될 정도로 지방자치를 가로막는 대표적인 독소조항이다. 이 규정은 법률의 위임이 없으면 권력행정을 할 수 없다는 의미로, 예를 들면, 방치자전거를 정리하기 위한 조례조차도 국가의 위임이 없으면 지방정부가 조례를 제정할 수 없게 된다. 이것은 개정안이 지방자치단체를 통치단체인 지방정부로 격상시킨 취지에 정면으로 반한다. 따라서 반드시 검토되어야 할 사항이다.
  이상에서 살펴본 것처럼 이번 개정안은 지방분권과 관련하여 조례제정권에 관한 내용을 제외하면 무난한 내용으로 되어 있다고 평할 수 있다. 그러나 이것은 어디까지나 헌법개정안에 관한 내용이고 진정한 의미의 지방분권이 실현되기 위해서는 관련법령의 개정과 지방행정에의 주민참여의 확대 등 넘어야 할 산이 많다는 것은 두 말할 필요도 없을 것이다.   


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